Share :  

Artikel & Karya Ilmiah  |  19 November 2017 - 09:10

Relasi Prinsip Non-Refoulement Dan Kebijakan Selektif Keimigrasian

Kategori : Artikel

Oleh: M. Alvi Syahrin (Pejabat Imigrasi, Dosen Tetap, Pembina pada Politeknik Imigrasi)


Pengabaian Hak Minimum Pengungsi

Terjadinya pengusiran terhadap para pengungsi, baik oleh negara yang telah menjadi pihak pada Konvensi 1951 maupun negara-negara yang belum menjadi pihak pada Konvensi tersebut, telah meningkatkan penderitaan pengungsi menjadi semakin berkepanjangan. Beberapa negara pihak pada Konvensi 1951 bahkan mengusir para pengungsi dengan alasan para pengungsi tersebut mengancam keamanan nasional atau mengganggu ketertiban umum di negara tersebut. Pengusiran terhadap pengungsi yang dilakukan oleh negara pihak pada Konvensi 1951 berlawanan dengan ketentuan Pasal 33 Konvensi 1951 mengenai larangan pengusiran. Larangan pengusiran yang terkenal dengan istilah prinsip non-refoulement[1] merupakan suatu tonggak dalam hukum internasional. Pasal tersebut menetapkan bahwa negara-negara pihak pada Konvensi ini tidak boleh mengusir atau mengembalikan seorang pengungsi, dengan cara apapun, ke perbatasan wilayah negara pihak yang akan mengancam kehidupan maupun kebebasan pengungsi karena alasan ras, agama, kebangsaan, keanggotaan pada kelompok sosial tertentu ataupun karena opini politiknya.[2] Pasal 33 yang berisi prinsip non-refoulement ini termasuk dalam pasal-pasal yang tidak dapat direservasi dan prinsip ini pun mengikat negara-negara bukan peserta Konvensi 1951.[3]

Walaupun Indonesia belum menjadi pihak pada Konvensi 1951 namun pada praktiknya Indonesia secara konsisten telah menerapkan prinsip ini ketika menghadapi eksodus pengungsi Vietnam.[4] Pemerintah sampai saat ini belum mengajukan undang-undang untuk meratifikasi Konvensi mengenai Status Pengungsi. Namun mengatasnamakan Hak Asasi Manusia, DPR sepenuhnya mendukung rencana Pemerintah untuk meratifikasi Konvensi 1951.[5] Perlu proses dalam meratifikasi Konvensi tersebut dan UNHCR menghargai komitmen Indonesia untuk menjunjung tinggi Hak Asasi Manusia (selanjutnya disebut HAM).[6] Indonesia sebagai negara yang strategis di peta dunia, dapat menjadi ‘negara penghasil’ ataupun ‘negara transit’ pengungsi dan hingga saat ini tidak pernah ditemukan kasus, Indonesia menjadi negara tujuan akhir para pengungsi.

Terjadinya pengusiran terhadap para pengungsi, baik oleh negara yang telah menjadi pihak pada Konvensi 1951 maupun negara-negara yang belum menjadi pihak pada Konvensi tersebut, telah meningkatkan penderitaan pengungsi menjadi semakin berkepanjangan. Beberapa negara pihak pada Konvensi 1951 bahkan mengusir para pengungsi dengan alasan para pengungsi tersebut mengancam keamanan nasional atau mengganggu ketertiban umum di negara tersebut. Pengusiran terhadap pengungsi yang dilakukan oleh negara pihak pada Konvensi 1951 berlawanan dengan ketentuan Pasal 33 Konvensi 1951 mengenai larangan pengusiran. Larangan pengusiran yang terkenal dengan istilah prinsip non-refoulement[7] merupakan suatu tonggak dalam hukum internasional. Pasal tersebut menetapkan bahwa negara-negara pihak pada Konvensi ini tidak boleh mengusir atau mengembalikan seorang pengungsi, dengan cara apapun, ke perbatasan wilayah negara pihak yang akan mengancam kehidupan maupun kebebasan pengungsi karena alasan ras, agama, kebangsaan, keanggotaan pada kelompok sosial tertentu ataupun karena opini politiknya.[8] Pasal 33 yang berisi prinsip non-refoulement ini termasuk dalam pasal-pasal yang tidak dapat direservasi dan prinsip ini pun mengikat negara-negara bukan peserta Konvensi 1951.[9]

Prinsip Non-Refoulement juga Mengikat bagi Negara yang Bukan Peserta Konvensi 1951  sebagai Jus Cogens

Prinsip non-refouelement yang mencerminkan perlindungan minimum berdasarkan alasan kemanusiaan tercantum dalam Pasal 33 Konvensi 1951 mengenai Status Pengungsi. Pasal 33 ini mencakup beberapa hal penting.[10] Pertama, Konvensi 1951 hanya mengikat negara-negara yang telah menjadi pihak pada Konvensi tersebut. Berdasarkan Pasal I ayat (2) Protokol 1967, suatu negara yang tidak menjadi pihak pada Konvensi 1951 namun menjadi pihak pada Protokol, juga terikat pada Pasal 2 hingga Pasal 34 Konvensi 1951. Dengan demikian, Pasal 33 Konvensi 1951 mengikat negara-negara yang menjadi pihak pada Konvensi 1951 atau Protokol 1967, atau pada kedua instrument tersebut.

Kedua, Konvensi 1951 bersifat kemanusiaan. Hal ini secara jelas tercantum dalam paragraf pembukaan Konvensi 1951 yang mengemukakan bahwa PBB peduli pengungsi dan menjamin pengungsi mendapatkan hak-hak dasarnya serta kebebasannya sebagaimana yang tercantum dalam Deklarasi Universal Hak-hak Asasi Manusia. Hal ini merupakan pengakuan dari seluruh negara terhadap aspek sosial dan kemanusiaan dari masalah pengungsi.

Ketiga, larangan pengusiran mengandung hal yang khusus. Hal ini didukung oleh Pasal 42 ayat (1) Konvensi 1951 yang mengecualikan Pasal 33 dari tindakan reservasi. Dengan demikian larangan pengusiran dalam Pasal 33 Konvensi 1951 merupakan suatu kewajiban non-derogable yang membangun esensi kemanusiaan dalam Konvensi 1951. Sifat non-derogable larangan pengusiran ditegaskan kembali oleh Pasal VII ayat (1) Protokol 1967. Komite Eksekutif UNHCR bahkan lebih jauh menetapkan bahwa prinsip non-refoulement merupakan kemajuan peremptory norm dalam Hukum internasional. Prinsip non-refoulement telah dianggap sebagai hukum kebiasaan internasional, yang bermakna seluruh negara, baik telah menjadi Negara pihak maupun bukan, pada konvensi-konvensi pengungsi dan/atau hak asasi manusia yang melarang pengusiran, berkewajiban untuk tidak mengembalikan atau mengekstradisi seseorang ke negara dimana hidup atau keamanan orang itu sungguh-sungguh berada dalam bahaya.[11]

Peremptory norm atau disebut juga jus cogens atau ius cogens (dari bahasa Latin yang berarti hukum yang memaksa) merupakan suatu prinsip dasar hukum international yang diterima oleh negara-negara sebagai suatu norma yang tidak dapat dikurangi pelaksanaannya. Sebagai peremptory norm atau jus cogens, prinsip non-refoulement harus dihormati dalam segala keadaan dan tidak dapat diubah. Hak dan prinsip mendasar ini telah diadakan untuk kepentingan semua orang tanpa memandang apakah negara sudah menjadi pihak pada Konvensi 1951 atau belum dan tanpa memperhatikan apakah orang tersebut sudah diakui statusnya sebagai pengungsi atau tidak.

Pengecualian dalam Penerapan Prinsip Non-Refoulement

Pada praktiknya penerapan prinsip non-refoulement ini tidak bersifat mutlak atau absolut. Berdasarkan Pasal 33 ayat 2 Konvensi 1951 penerapan prinsip non-refoulement tidak berlaku bila pengungsi tersebut keberadaannya mengancam keamanan nasional atau mengganggu ketertiban umum di negara tempat ia mencari perlindungan.

Menurut Pasal 33 ayat 2 Konvensi 1951, larangan memaksa pengungsi kembali ke negara di mana ia mungkin mengalami persekusi tidak diterapkan kepada pengungsi yang mengancam keamanan negara, atau ia telah mendapatkan putusan akhir dari hakim atas kejahatan serius yang telah ia perbuat, serta membahayakan masyarakat negara setempat. Namun, ketentuan ini hanya berlaku untuk perkecualian yang sangat mendesak. Hal tersebut bermakna, apabila perkecualian tersebut akan diterapkan, maka harus dibuktikan bahwa terdapat hubungan langsung antara keberadaan pengungsi di suatu negara dengan keamanan nasional negara itu yang terancam.[12]

Pengusiran pengungsi yang sedemikian itu hanya akan dilakukan sebagai pelaksanaan suatu keputusan yang dicapai sesuai dengan proses hukum yang semestinya. Kecuali apabila alasan-alasan keamanan nasional yang bersifat memaksa mengharuskan lain, pengungsi itu akan diizinkan menyampaikan bukti untuk membersihkan dirinya serta mengajukan banding kepada instansi yang berwenang.[13]

Pengecualian penerapan non-refoulement mensyaratkan adanya unsur ancaman terhadap keamanan negara dan gangguan terhadap ketertiban umum di negara setempat. Bagi Indonesia, keamanan tidak hanya dalam konteks keamanan internal suatu negara, namun juga dalam sistem keamanan pangan, kesehatan, keuangan dan perdagangan.[14] Ancaman meliputi hambatan, tantangan dan gangguan.[15] Dalam arti sempit, ancaman dapat bersifat terencana ataupun residual. Ancaman terencana dapat berupa subversi maupun pemberontakan dalam negeri maupun infiltrasi, subversi, sabotase dan invasi. Ancaman residual adalah berbagai keadaan dalam masyarakat yang merupakan kerawanan ekonomi, sosial dan politik yang apabila tidak ditangani secara tuntas pada waktunya, akan memicu kerusuhan yang dapat dipergunakan oleh unsur-unsur subversi atau pemberontak untuk kepentingannya.[16]

Dapat dimaklumi bahwa arus pengungsi dalam jumlah besar dapat membebani perekonomian, mengubah keseimbangan etnis, menjadi sumber konflik, yang bahkan dapat mengakibatkan kekacauan politik tingkat lokal maupun nasional di suatu negara.[17] Walter Lippmann sebagaimana dikutip Kusnanto Anggoro, menyatakan bahwa suatu negara berada dalam keadaan aman selama bangsa itu tidak dapat dipaksa untuk mengorbankan nilai-nilai yang dianggapnya penting (vital) dan jika dapat menghindari perang atau jika terpaksa berperang, dapat keluar sebagai pemenang.[18]

Sementara itu ketertiban umum adalah suatu keadaan di mana pemerintah dan rakyat dapat melakukan kegiatan secara tertib dan teratur. Mengingat unsur-unsur tersebut di atas, apabila Indonesia harus melakukan pengusiran pengungsi maka beberapa peraturan perundang-undangan berikut sangat layak menjadi dasar pertimbangannya, misalnya UU No. 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian, KUHP Buku Ketiga Bab II mengenai Pelanggaran Ketertiban Umum, Peraturan Presiden No. 7 Tahun 2008 tentang Kebijakan Umum Pertahanan Negara, UU No. 20 Tahun 1982 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Pertahanan Keamanan Negara Republik Indonesia, UU No. 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian, UU No. 7 Tahun 1984 tentang Pengesahan Konvensi mengenai Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi terhadap Wanita, Keppres No. 36 Tahun 1990 tentang Pengesahan Konvensi mengenai Hak-Hak Anak, UU No. 5 Tahun 1998 tentang Pengesahan Konvensi Menentang Penyiksaan dan Perlakuan atau Penghukuman Lain yang Kejam, Tidak Manusiawi atau Merendahkan Martabat Manusia serta Peraturan Pemerintah No. 30 Tahun 1994 tentang Tata Cara Pencegahan dan Penangkalan serta peraturan pelaksananya.

Limitasi Prinsip Non-Refoulement: Kebijakan Selektif

Batasan yang harus dipahami dalam konsep prinsip non-refoulement adalah dalam bahwa politik hukum keimigrasian yang dianut oleh Indonesia saat ini adalah kebijakan selektif (selective policy) yang berdasarkan pada asas kemanfaatan. Maksudnya, hanya orang asing yang membawa manfaat bagi negara yang dapat masuk dan tinggal di Indonesia. Orang asing tersebut harus memiliki dokumen perjalanan dan visa yang sah dan masih berlaku. Sehingga tidak semua pencari suaka atau pengungsi sekalipun yang mendapat jaminan mutlak untuk tinggal di Indonesia dengan dalih prinsip non-refoulement. Jadi kebijakan selektif ini lah yang secara tidak langsung menjadi filter bagi penerapan prinsip non-refoulement di Indonesia. (alvi)

Bahan Bacaan

[1] Non-refoulement, dari akar kata refouler (bahasa Perancis) yang artinya mengembalikan atau mengirim balik.

[2] Konvensi mengenai Status Pengungsi, 25 Juli 1951, Pasal 33

[3] Jovan Patrnogic, Op. Cit. hal. 19

[4] Enny Soeprapto, Bijaksanakah RI Menolak Ratifikasi Konvensi PBB tentang Pengungsi?, tersedia di http://www.sinarharapan.co.id/berita/0109/25/lua03.html, September 2011

[5] Tosari Wijaya, DPR Dukung Ratifikasi Konvensi Tentang Pengungsi, tersedia di http://www.gatra.com/2006-06-20/artikel.html., 20 September 2011.

[6] Tosari Wijaya. Op. Cit.

[7] Non-refoulement, dari akar kata refouler (bahasa Perancis) yang artinya mengembalikan atau mengirim balik.

[8] Konvensi mengenai Status Pengungsi, 25 Juli 1951, Pasal 33

[9] Jovan Patrnogic, Op. Cit. hal. 19

[10] Sir Elihu Lauterpacht & Daniel Bethlehem, The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement, United Nations High Commissioner for Refugees, 20 June 2001, hal. 20-21.

[11] UNHCR, Refugee Protection: A Guide to International Refugee Law, December 2001

[12] Human Rights Watch, “Human Rights Implications of European Union Internal Security Proposals and Measures in the Aftermath of the 11 September Attacks in the United States”, tersedia di http://www.hrw.org/press/2001/11/eusecurity.html.

[13] Konvensi 1951 mengenai Status Pengungsi, Pasal 32 ayat 2.

[14] J. Ann Tickner, “Re-visioning Security,” International Relations Theory Today (London: Ken Booth

dan Steve Smith, eds., 1994), hal. 180.

[15] Sjaafroedin Bahar dkk, Pendidikan Pendahuluan Bela Negara Tahap Lanjutan (Jakarta: Intermedia,

1994), hal. 68.

[16] Ibid., hal. 71.

[17] Myron Weiner, Op. cit., hal., 131.

[18] Kusnanto Anggoro, “Keamanan Nasional, Pertahanan Negara dan Ketertiban Umum”, makalah pembanding dalam Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII yang diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Kehakiman dan HAM RI, Hotel Kartika Plaza, Denpasar, Bali, 14 Jull 2003